与女儿谈金融-44:中国国家金融监督管理总局

今年（2023年）5月18日，国家金融监督管理总局正式揭牌。这标志着运行了五年的银保监会正式告别历史舞台，也标志着我国金融监管进入了一个新阶段。根据《国务院机构改革方案》，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局。
  总局统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，为国务院直属机构。
也就是说，金融监管总局是由原来的银保监会改造而来，成为新的银行监管部门。这里简要介绍一下中国银行业监管机构的发展变化。

过去没有银行监管这个词汇，也没有这个机构，银行都是政府部门，接受各级党委和政府的领导。在计划和指令下，也不存在真正意义上的商业银行。

直到1984年，中国人民银行在分离出去中国工商银行之后，专门履行中央银行职责，才有了金融监管这个概念。
随着改革开放的深入，金融市场逐步形成和发展，尤其是在第一次全国金融工作会议的召开，确定了分业经营、分业管理的格局，银行业由中央银行来监管，直到2003年银监会的成立；

证券业由1992年成立的证监会来监管；

在1998年又专门成立了保险业监督管理委员会，简称保监会，对保险公司进行监管。
此后，金融市场不断壮大，金融机构不断增加，尤其是大大小小的银行达到几千家，成立专业化的银行监管机构成为现实的需要。

2003年3月第十届全国人大第一次会议批准设立中国银行业监督管理委员会，2003年4月26日，十届人大常委会第二次会议通过决议，授权银监会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责。4月28日，银监会对外挂牌并正式履行职责。同年，作为省级派出机构的35个银监局全部挂牌，296个银监分局基本组建到位。
  至此，银监会系统机构组织体系初步建立，为加强对银行业金融机构的监管奠定了重要的组织基础，也标志着我国银行业监管工作进入了新阶段。

关于银监会的成立，在此前有很大争议。是否有必要从人民银行内部把监管力量划出来，单独成立一个专业化的银行监管机构？经过论证，此事的必要性有以下几点：

1、设立专业化的银行监管机构是维护我国经济与金融安全的紧迫要求。

众所周知，多年以来，我国银行业金融机构在支持经济发展的同时也积聚了不少风险，突出表现在不良贷款比例和不良贷款余额居高不下，资本充足率水平明显偏低，风险拔备严重不足、缺口很大。

根据公开的统计数据，按贷款五级分类口径计算，到2003年底，我国银行业主要金融机构不良贷款率为17.8％，而从世界前20家大银行来看，其平均不良资产率仅为3.27％，其中花旗银行和美国银行的不良资产率为1.4％和0.85％，亚洲金融危机给亚洲经济带来了极大的破坏，即使是那个时候，在东南亚各个银行的不良贷款率也只有6％。

  因此，银行风险已经成为国内外广泛关注的主要问题，也已成为我国经济发展中的主要风险，有可能危及整个金融体系的安全，加大整个金融系统与经济体系的风险。除了这些巨额的存量风险外，由于金融机构普遍存在的信贷管理体系薄弱，风险管理缺位，对风险的预警、识别、判断、控制等还未完全到位，有的制度本身还欠健全，长期信贷业务、创新型业务以及大型客户、集团关联企业、关联行业的风险普遍缺乏准确深入的分析判断，增量风险仍未能得以控制，基础设施贷款、个人住房贷款等，都潜伏着不少的风险。

在这种情况下，设立专业化的银行监管机构，全面加强风险监管，已成为提高银行业金融机构的整体风险控制能力、维护金融安全紧迫要求。
 

2、成立专业化的银行监管机构是解决我国既有监管体制缺陷的现实需要。

对于金融监管的重要性，社会各界逐步取得共识，在2003年以前人民银行监管银行业时期，曾有一度将加强金融监管作为人民银行工作的重中之重，增设机构，扩充人员，但仍然满足监管要求。特别是在人民银行同时履行货币政策职能和银行监管职能的条件下，由于难以避免的角色冲突，实际的监管机构缺乏足够的独立性，银行监管甚至成为一种特殊的货币政策工具。

  这里有一个很含糊的说法和理由，就是角色冲突，通俗地说就是一旦银行出现危机，是归咎于人民银行没有监管到位呢？还是再贷款没有给够呢？应不应该给钱救助呢？责任不好界定。因此，从完善我国银行监管体制、提高监管效率的角度讲，还是把监管单列出来责任清晰一些，从这个角度也迫切需要成立专业化的银行监管机构。

3、成立专业化的银行监管机构是我国应对金融全球化浪潮冲击、推进金融业对外开放的需要。

20世纪80年代以来的金融全球化与金融创新浪潮此起彼伏，对银行业监管产生了较大影响，尤其是增加了新的监管对象——外资金融机构，加之金融创新层出不穷，金融控股公司快速发展，不同金融业务互相交叉，不仅增加了整个金融系统的复杂性，而且加大了金融机构的风险，监管的难度日益加大。中国银行业对外开放的程度也在不断扩大，在华设立的外资银行营业性机构和驻华代表处达到几百家，中资银行也在不断向海外拓展业务。
  这一切都对银行业监管提出新的要求。  

第三条理由比较牵强，主要目的还是降低不良贷款，挽救国有银行，并与人民银行分清责任。正是在这一历史背景下，为有效整合各部门的监管力量，克服多头监管的弊端，形成统一全面的银行监管框架和对其的全面监督管理体系，根据中央的决定，金融监管体制进行了一次具有历史意义的改革，将银行监管职能从人民银行分离出来并与金融工委等相关部门进行了适当的整合。

中国银监会与当时的证监会、保监会一样被定性为国务院直属事业单位，其主要职责包括：

⑴依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则；
⑵依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围；
⑶对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理；
⑷依照法律、行政法规制定银行业金融机构的审慎经营规则；
⑸对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况；

⑹对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，制定现场检查程序，规范现场检查行为；
⑺对银行业金融机构实行并表监督管理；
⑻会同有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件；

⑼负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；对银行业自律组织的活动进行指导和监督；
⑽开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动；

⑾对已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的银行业金融机构实行接管或者促成机构重组；
⑿对有违法经营、经营管理不善等情形银行业金融机构予以撤销；
对涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户予以查询；
对涉嫌转移或者隐匿违法资金的申请司法机关予以冻结；
对擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构业务活动予以取缔；
⒀负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；
⒁承办国务院交办的其他事项。

当时，银监会监管理念和监管目标是：

①   “管风险”，即坚持以风险为核心的监管内容，通过对银行业金融机构的现场检查和非现场监管，对风险进行跟踪监控，对风险早发现、早预警、早控制、早处置；
②   “管法人”，即坚持法人监管，重视对每个银行业金融机构总体金融风险的把握、防范和化解，并通过法人实施对整个系统的风险控制；
③   “管内控”，即坚持促进银行内控机制的形成和内控效率的提高，注重构建风险的内部防线；
④   “提高透明度”，即加强信息披露和透明度建设，通过加强银行业金融机构和监管机构的信息披露，提高银行业金融机构经营和监管工作的透明度。

银行监管目标为：通过审慎有效的监管,保护广大存款人和消费者的利益; 通过审慎有效的监管,增进市场信心; 通过宣传教育工作和相关信息披露,增进公众对现代金融的了解; 努力减少金融犯罪。
总体上看银行监管思路比较清晰，又借鉴国际经验明确了六条良好的银行监管标准：

①良好监管要促进金融稳定和金融创新共同发展;
②要努力提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力;
③对各类监管设限要科学、合理,有所为,有所不为,减少一切不必要的限制;
④鼓励公平竞争、反对无序竞争;
⑤对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制;
⑥要高效、节约地使用一切监管资源。

从此，一行三会的监管格局运行了15年，到2018年又进行了一次改革。

2018年4月8日，中国银行保险监督管理委员会（简称银保监会）在京揭牌，意味着，

2003年4月28日成立的银监会和1998年11月18日成立的保监会，在相伴前行多年之后，正式合并。

中国银行保险监督管理委员会的主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，保护金融消费者合法权益，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，维护金融稳定等。

     “一行两会”运行了五年之后，银保监会又变成了金融监管总局，形成了今天的一行一局一会的监管格局。

2023年7月5日

(未完待续, To be contd)
 

本页Url