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第八章   纪律

乌鸦, 这夜的碎片
纷纷扬扬 
 ——北岛：《结局或开始》
 
纪律指干部监督，是对干部队伍的清洁和惩罚。在中共干部体制下，干部监督的目的是加强、巩固和清洁干部队伍，以保证权力的正确行使和党的长期执政；监督的主要内容包括党的路线方针政策的贯彻执行，民主集中制等党纪党规的遵守，宪法和法律的遵守以及廉洁自律等；
  形式有党内监督、法律监督和人民群众的监督等。在革命和建设时期，主要表现为干部审查，新时期以来，逐渐演变为干部监督和反腐，特别是腐败问题，已经成为决定中共未来命运的重大问题。
根据中共的党建学说，纪律的主要作用是保护干部，而不仅仅是惩罚干部。因此，纪律的根本在于理想信念教育，干部出问题的根子在于思想意识，   “狠斗灵魂深处一闪念”是有深刻警戒意义的。根据干部问题的性质，违纪处理可以分为党内处理和清除出党。
  党内处理包括：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看。清除出党则是开除党籍或者移送司法机关。开除党籍是中共切割理念的实施，也就是问题的性质已经从党内矛盾上升到敌我矛盾，是党的肌体上的毒瘤，必须切割出去，这往往意味着干部政治生命的结束。
  所以，开除党籍可以视为对中共干部最重的惩罚之一，虽然这往往被认为是对干部的保护，是用党纪惩罚代替了法律制裁。特别是纪委的干部，特意强调纪委的主要作用是教育干部、保护干部，“不以肃杀为功”。

建国以来，中共的纪律监督经历了政治运动式反腐到专门机构（纪检、检察）反腐的演变。政治运动式反腐成效高，影响大，比较彻底，但有影响秩序和过火偏激的后果。专门机构反腐具有维护秩序和边界清晰的特点，但却有效能低、不彻底的缺点。
  而对于很多人期望的制度反腐来说，中共的党规党法和法律体系已经比较完全完备，但却出现悖论，一方面，严刑峻法越来越严密，纪律之网越织越稠，越织越密；另一方面，则是干部的贪腐越来越严重，制度性腐败和机构性腐败越来越明显，窝案和串案层出不穷，   “反腐亡党，不反亡国”这一定有其体制性基础。“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”越来越成为一个现实问题。
 
一  干部问题类型和纪委办案

在中共体制下，干部问题往往是党的政治路线和中心任务的反映。1978 年以前，政治运动不断，    “以阶级斗争为纲”，使得政治问题成为中共干部问题类型的主流，每次政治运动兴起必然伴随相关政治问题类型的干部的落马。三反五反，反右，四清，文革等等。1978 年以来，随着经济建设成为党的中心任务，经济问题逐渐成为新时期干部问题的主流。在这其中，传统中国的影响，比如男女作风问题等，则一直是干部问题的重要类型。同时，干部问题和党和国家的政策也密切相关，比如，违反计生政策是新时期干部问题的重要类型，这在计划生育政策实施之前是不可想象的。
   纪律是中共干部治理的重要手段，各级纪检系统都有两种不同性质的干部档案，一种是已经查处的干部违纪档案，有极其详尽的违纪资料，包括案件来源，处理依据，问讯记录，纪委讨论案件纪律，违纪干部的检查，违纪的各种证据，组织处理等等。一种是待查处的干部违纪档案，主要是各种举报材料。在中共当下的政治运行中，一方面是党规党纪的日益完备，一方面是各种潜规则的盛行，这两者的矛盾冲突使得每个干部都是纪律之网中的一部分，处于“非法化”生存状态，一旦问责，何患无辞？
  从而使得纪律成为自上而下治理干部最有效的手段，成为中共“效忠”体制的重要基础。

在中县县政府一次的早餐桌上，县长对常务副县长说，按照纪律处分条例，咱们俩都应该受处分，在座的，谁不受处分？

每一个被查处的干部都是一个悲剧，每一个被查处的干部都有一个内容丰富的故事。这些故事和人性、欲望和道德有关，和原则、规则和命运相连。是查处见证了官场的血腥和残酷，是查处使得仕途如畏途，机关无数，地雷遍布，如飞蛾扑火，如饮鸩止渴。所以，仕途需要自律，官场需要智慧。

下面对 1979 年以来中县副科级以上干部的问题类型进行统计分析[1]。

 1979 年以来，中县被查处的县领导屈指可数，县委、人大、政协和公检法系统一个没有，只有县政府 3 名副县长被查处。1 名是男女作风问题，2 名是受贿等经济问题。处理结果是 2 名副县长降职使用，但后来都先后崛起，成为正处级实职干部。
  1 名则开除公职和党籍。   而且吊诡的是，被查处的 3 名副县长全部是中县人。
人大、政协领导属于二线岗位，掌握的权力和资源不多，不出事可以理解。公检法系统是国家暴力机器的重要组成部分，本身就是权力监督的行使者，不出事也可以理解。现在的问题就是，为什么出事的全部都是县政府领导，县委领导一个没有？
这是因为县政府处于经济工作的一线，掌握了大量的经济资源，而县委领导直接掌握的经济资源相对少一些（县委书记除外）。同时，县委领导一般比县政府领导经历了更多的磨炼，政治经验更为丰富，这也说明了政府机构筛选干部的过滤器的作用。而在中共的权力格局中，党委系统比政府系统受到更多的保护也是一个重要原因。
  一位曾在组织部的领导给我说，当时他们曾经调查县商业局长倒卖汽油柴油的违法事实，但最后涉及到一位县委常委，汇报给纪委书记后，纪委书记和县委书记商量的结果是停止调查，事情最后不了了之，那位县委常委也全身而退。

而被查处的 3 名副县长全部是中县人，则和中县的官场风气有关，也就是中县人所说的，中县干部   “排内不排外”，“窝里斗”，对本县干部狠，对外来干部较宽容一些。同时，对于本县干部来说，更多的关系网的缠绕，更多的违法违纪事实的暴露，也是重要原因，也就是本县干部互相更了解，互相会有更多的把柄被掌握，这也间接说明干部交流可以减少干部翻船的概率。在我挂职期间，听到很多中县干部议论一位非本县人的县纪委书记，认为其存在不少经济问题和作风问题，但最后也是全身而退。
   下面对 1979 年以来中县副科级正科级干部的问题类型进行统计分析，但由于只获得了 1993 年以来的县纪委案卷目录，所以只能对 1993 年以来的副科级正科级干部的问题类型进行统计分析。

表 8—1  中县副科级正科级干部问题类型统计表（1993—2009 年）

资料来源：县纪委

需要说明的是，干部问题类型的划分主要根据问题性质。经济问题主要包括：贪污、受贿、以权谋私、借用公款、挪用公款、非法占有、私设小金库、公款旅游、侵占、违反财经纪律、占用公物等。作风问题主要包括嫖娼、猥亵妇女、不正当两性关系、通奸、鸡奸、看淫秽录像等。
  政治问题主要包括：弄虚作假、违反计划生育、失职渎职、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、安全事故等。 从统计表中可以看出，随着经济建设成为党的中心任务，经济问题逐步成为干部问题的主要类型，占了干部问题类型的一半以上；其次是各种政治问题，而男女作风问题则呈弱化趋势。
  从正科级和副科级的比较来看，正科级干部经济问题的比例明显大于副科级，而作风问题和政治问题的比例则小于副科级，这一方面说明正科级干部的政治经验更为丰富，另外也说明由于正科级干部掌握的经济资源更大，因此，其经济问题相对比例也更高。从这 17 年查处的干部问题类型来看，没有一起涉及到跑官买官问题，这说明纪委办案有个问题   “区隔”，也就是有些问题是一定要查处的，有些问题则是官僚共同体内默认的潜规则，即使涉及一般也是要规避的。

从被查处的领导干部所在单位性质来看，党政领导干部占了大多数，占了 77%，其次是企业单位的领导干部。这充分说明纪委是党的内部监督部门，是党要管党的重要体现。同时也说明，干部的违法违纪和掌握的权力和资源紧密相关，党政机关和企业是权力和经济资源的集中地，而权力和经济资源相对较少的事业单位，被查处的领导干部之少，形成了强烈对比。
  当然，这也和事业单位中中共党员的比例相对少一些有很大关系。
从查处的副科级以上干部人数来看，在这 17 年中，查出副科级干部 68 人，平均每年约 4 人，每年查处人数约占中县 680 名副科级干部的 0.5%。正科级干部 32 人，平均每年 1.9 人，每年查处人数约占中县 280 名正科级干部的 0.7%。而在 1979 年以来的 30 年中，被查处的县领导 3 人，平均10 年 1 人。
  从实际来看，这个比例远低于纪委内部查处干部约占 3%的内部控制比例。 从被查处的干部职务来看，32 名正科级干部中，县直部门一把手高达 17 名，乡镇党政一把手2 名，且全部是乡镇长，没有一名乡镇党委书记，为什么？ 这是因为，在全县，乡镇党委书记处于地方大员和地方诸侯的地位，在县里的地位举足轻重，涉及到一个乡镇几万人口的稳定问题，因此，乡镇党委书记往往能力和素质更高，政治经验也更为丰富，大多经历了多岗位的锻炼。
  同时，乡镇党委书记往往是县委书记信得过的人，这样才会放到这个位置上，他们往往和县委书记共同组成了一个共同体，一旦乡镇党委书记被查处，往往牵涉面大，涉及人广。在中国党政双元运行体制下，政府往往处在第一线，充当了党委系统的防火墙的作用，一旦追究问责，板子往往打在乡镇长身上。比如被处理的一名乡镇长，就是因为沉船事故而被追究问责。
  但熟悉乡镇政治运作的都知道，乡镇真正的一把手是乡镇党委书记，要对重大决策拍板和承担责任。对此，一位乡镇长曾对我抱怨说，乡镇长就是执行，但一旦出事却要承担责任，这是体制问题。

而县直部门一把手高达 17 名，则是因为县直部门一把手往往在仕途上处于停滞者的地位，一般来说，他们在仕途上已经没有了继续进步的可能，这就使得部分县直一把手放松了对自己的要求。他们同时也要考虑仕途结束后的问题，这和处于仕途上升者的乡镇党政一把手相比，考虑问题是有很大差距的，他们很多都是经济问题，和这有很大的关系。
下面对干部仕途中的重要组成部分，也是最隐秘的部分之一的纪委办案进行考察。 

纪委办案的线索来源主要是各种举报，大致占到 80%以上。其他线索来源包括查办案件中发现的案中案，上级部门交办以及领导批示查处等等。
  如果说政治运动式的反腐是明的群众监督，举报则是潜于水下的群众监督，看似水面平静，实则暗流涌动。这也意味着，在中国，做官之要在于做人。一个有道德，各种关系处理良好，又具有政治智慧的官员基本上是安全的。
  一位中县纪委领导说，举报的都查不过来，怎么可能主动出击呢？

所以，越没有人举报，或者越较少的人举报，一位官员的安全指数也就越高。

而如何不被人举报，如何少得罪人，则是一个官员的立身之基。
      
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[1] 中县纪委 1979 年开始恢复重建

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