2021-09-02 , 3148 , 101 , 174
三、干部初职分布
下面是中县县领导的初职获得和分布情况:
表3—5 县领导初职分布统计表(截至2009年7月)
资料来源:简历和访谈
从统计中可以看出,中县县领导初职分布很广泛,包括党政机关、军队、公检法、事业单位、乡镇、学校和医院,说明县领导集体是由多种职业和岗位历练、多种事业形态、多种流动管道的干部组成。从精英类型来看,包括了政党精英、行政精英、军事精英和专业精英,具有多元精英的性质。从精英分布形态来看,县领导集体更大程度是一个异质性而非同构型的精英群体,多种初职起点和事业经历必然带来理念和行为的多元化,这对于科学决策、民主决策以及代表各个群体的利益和意见,多元声音的产生,都有很大意义。
从单位分布来看,初职在政府机关的比例的最高,占到25%,这些政府机关主要是县直局委办,主要是从事具体的业务工作。初职在学校的占到19%,这些学校主要是高中和初中。县领导相当比例的来自于教师,主要和干部的“知识化、专业化”政策有关,因为在中县,教师是知识水平相对较高的群体,因此是干部的一大来源,但他们都面临单位流动的问题。初职在乡镇的占16%,这和从基层、从一线提拔干部的政策有关。初职在军队的占到16%,说明军队是地方干部的一大来源。这几个管道加起来,比例接近80%,充分说明县直部门、学校、乡镇和军队是培养地方干部的四大场所,是干部事业历程的四大主管道。
从单位圈来看,县领导初职接近70%都分布在核心单位圈,说明他们在初职时就已经进入了权力和资源丰富的优势单位,在事业刚起步时就占据了制高点,这一点在县委领导身上表现的特别明显,8位县委领导有6位初职都在政府机关,说明他们刚进入事业发展,就进入权力核心单位,就已经把同龄人甩在后面。
而处在权力边缘位置的学校成为干部的一大来源管道,则是时代的产物,是干部知识化的体现,而且在相当长的时期都有持续的影响,直到公务员一代的崛起。
县领导初职没有一个在企业,说明与权力单位圈越远,迈向权力之路越长,越难成长为主要领导干部。同时从对干部的访谈来看,中县干部一般把核心单位称为一级机构,把事业单位称为二级机构,把企业单位称为三级机构。初职分布在一级机构的干部,其成为领导的可能性明显比在二级机构的要大,其在政治阶梯上升的也明显快。
按中县干部通俗的话来说,就是:起点高,进步快;起点低,进步慢。所以初职的分布对一个干部的整个政治生涯都有重大的影响。 而县领导初职基本没有分布在党委机关[1],没有分布在最核心的权力机关县委办、政府办和组织部,充分说明了党委核心机关选拔干部的“再筛选”模式。
所谓“再筛选”模式就是本单位不直接吸收干部,而是在工作实践中选拔干部。党委机关由于是领导机关,其对干部的思想和能力要求都比较严格,其决策性质也要求干部必须经过基层和群众工作锻炼,而大中专毕业生也必须经过实际工作锻炼才能显示其能力和素质,这些都是“再筛选”模式实施的原因所在。
1978年以来,各级党组织人才不接和老化,从而直接吸收了很多大中专毕业生,1977年到1982年,各部委共补充干部 9800人,其中应届大中专毕业生5800人,占60%,这对于改变各部委干部队伍老化和文化偏低的状况,起了积极作用,但是,也有很多毕业生“没有经过基层工作和群众工作的锻炼,缺乏独立判断和处理实际问题的能力,难以较快地适应领导机关工作的要求。”
因此,从1985年,中央国家机关不再直接从应届大中专毕业生吸收干部,而是采取选调的办法补充干部,这实际就是“再筛选”模式。从“直接筛选”模式到“再筛选”模式,是干部录用方式的重大改变,必将对各级党政机关干部构成产生重大影响。1993年以来实行的公务员制度,则是“直接筛选”模式和“再筛选”模式的混合运用。
从中县的实践来看,虽然也有一些极优秀的大中专毕业生直接分配到党政核心机关,但党委机关和行政核心机关主要还是依靠“再筛选”模式来补充干部,特别是县委办一度形成了这样的选人标准:工作表现突出的,农村出身的,有文凭的,能写材料的。
要求农村出身主要是其社会关系简单,这显然比社会关系复杂要好得多。同时进干部一般都有半年到1年试用期,行则留下,不行则退回原单位,这都是中县干部工作的有益经验。
从专业和初职的关系来看,只有6%的县领导初职与专业不对口,充分说明县领导初职遵循了“专业化”分配模式,也就是毕业院校和所学专业基本决定了其初职行业和单位,比如中县县委书记林校毕业就分配在林业局,一位副县长农校毕业就分在畜牧局。中县领导干部政治生涯大多经历了一段“专业化”成长阶段,这无论对于个人还是单位都有很大的意义。
下面我们来看1999年县领导初职分布情况,看看10年之间有什么变迁:
表3—6 1999年县领导初职分布统计表
资料来源:中县年鉴
从统计中可以看出,1999年的县领导主要来自于学校和军队,教师出身的高达42%,充分说明了八、九十年代,县乡领导干部出现了“教师时代”,这是特殊年代产生的特殊现象,主要应归因于干部的“知识化、专业化”政策,而且这些教师出身的领导基本都有做民办教师的经历,然后考上大中专院校,所以,1977年的恢复高考整个改变了他们的命运,他们是幸运的一代人。
军队出身的高达39%,和八十年代的大裁军有关,也说明军队一直都是地方干部的重要来源和培养场所,而4 名法检和人武部领导全部是军队出身,说明军转干部和公检法领导干部的强相关性。县领导初职分布在党政机关的很少,验证了这些机关选拔干部的“再筛选”模式。
同1999年的县领导相比,2009 年的县领导初职更加多元化,说明选拔干部的视野更加开阔,选拔干部的管道更加多元,领导干部的事业形态也更丰富。分布在政府机关的比例从1999年的0%到2009年的25%,说明县直部门越来越成为县领导成长的重要管道和场所。分布在乡镇的比例的上升,说明加大了从基层、从一线提拔干部的力度。
下面统计分析正科级一把手的初职分布情况:
表3—7 正科级一把手初职分布统计表(截至2009年7月)
资料来源:简历和访谈
从统计来看,中县正科级一把手初职分布也比较多元和分散,涵盖了行政机关、军队、公检法、事业单位、乡镇、学校、医院、企业和垂直管理部门。从主要分布来看,学校占24%,乡镇占19%。县直部门占17%,军队占13%,说明正科级一把手和县领导初职分布有同构性,学校、乡镇、县直部门和军队依然是产生和培养县乡领导干部的四大主管道和场所。教师比例高达第一位,再次验改革开放年代县乡领导干部群体中的“教师时代”现象。党委机关基本没有初职分布,再次验证党委机关甄补干部的“再筛选”模式。企业也有初职分布,说明正科级一把手来源更加广泛。垂直单位领导初职基本都在垂直部门,说明垂直单位领导的成长遵循“系统内”成长的模式。
从中县正科级一把手以上领导干部初职分布来看,没有一个分布在群团机关,这一方面是群团机关作为领导机关,也遵循“再筛选”模式;另外一方面就是群团机关人数很少,吸收干部少。比如现在中县团县委,一共才3个人,除了一名书记和1名副书记,只有1名工作人员。在市场经济条件下,群团工作急剧萎缩,已是不争的事实。
正科级一把手领导干部70%以上初职都在专业对口单位,再次验证初职获得中的“专业化”模式,说明这个模式已经成为劳动人事部门的基本行为准则,对于提高行政效率,避免外行领导内行,以及专业型干部产生,都有很大意义。同时也再次说明县乡领导干部政治生涯大多有一段“专业化” 成长阶段。
四、初职获得过程
下面进入中县领导干部初职获得的实际过程。初职获得可以分为二种类型:一是人力资本起主要作用的类型,一是人力资本和社会资本都发生作用的类型。初职的选择往往影响一个干部终生的政治生涯,对此,中县县委书记林庆生说:
‚1978年高考改变了我的命运,考上了河夏林校。我当时学习好,在同学中有影响力,有人缘。你阿姨当时和我同级,是学校老师的孩子。80年毕业,国家包分配,当时政策是面向基层,面向山区,县里都不让留,面向山区是因为学林业的。我就分在老北山县,但北山县是平原县,不让留。原本让我留校,你阿姨是教师子女,可以留校。你阿姨就动员我留下,我说我不留,我不适合教书,我要搞行政。因为我原来在公社就和群众接触,喜欢做群众工作。中专毕业留校教不了书,最多图书馆、实验室,这我不干,这样,我就分在上县,当时分在上县林业局。‛(林庆生访谈,2009)
林庆生说,当时如果留在学校,就是学校的教职工了,后来也就不可能当县委书记了,所以这个选择等于改变了一生的发展轨迹。
对于军转干部的再就业,政协副主席谢平念说:
‚我从机要学校毕业后在江苏省军区机要处做机要员。机要员在部队成长空间不大,第一,接触面窄,人家都不愿意和你玩,你接触的东西不出事算了,一出事,就要调查平常接触的都是谁,谁也不愿自找麻烦。第二,军队里军事干部进步快,政工干部进步慢,我们这号的,既不是军事干部,也不是政工干部,实际进步比政工干部还慢。所以一看这架势,干脆不如回来算了,1988年,我就连职转业回来了。因为我在部队做的机要工作,组织上就把我分在县委保密局。‛(谢平念访谈,2009)
对于招工的情况,药监局局长王家中说:
‚当时县里招工,招的计划内合同工,这样我就到了商业上,医药公司。当时商业上8大公司,五交化公司、土产公司、饮食服务公司、医药公司等等,结果把我分在了医药公司。当时经过了报名、目测、面试等一套程序,当时不存在开后门,风气正。我身体好,就分在加工组,加工药材。比如生半夏有毒性,需要煮,用大锅煮,减少它的毒性,很需要体力,当时我就干这。‛(王家中访谈,2009)
对于全省招录干警的情况,白阁镇副镇长王慕说:
‚我是2004年开封大学毕业,参加了河南省当年的招警考试,在郑州考的。先报名,然后资格审查,笔试,面试,最后是体检和政审。等于是2005年9月份上的班,分在南方镇派出所,上班后,我负责户政,整天很忙。去年全县公开选拔副科级青年干部,等于提供了一个好的机会和平台,我就考上了,26岁,是全县现在最年轻的副镇长[1]。
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不然如果一直在公安上,一辈子能干到所长,高配副科,就完了。公安提拔比较难,人员基数大,很可能一辈子就熬个副科。‛(王慕访谈,2009) 主要依靠人力资本获得初职的领导干部,大多是农家子弟或者城镇中的平民子弟,他们没有关系资源等社会资本可以利用,同时,在80年代初,社会风气较好,利用关系的观念还不太强。 对于利用人力资本和社会资本获得初职的情况,华生镇党委书记陈山辉说:
‚我当时考上了开封的省工商管理学校,在学校是班长、学生会主席,还是学生党员,我们班只有我一个学生党员,等于在学生时期经历很辉煌。90年学校毕业,由于在学校很优秀,老师想让我留校,我说我要回去。因为家里都惦记,这些年,父母把你抚养大,就想回来。回来后分在县工商局,当时局长跟我父亲很熟,他们一起搁过班子,我父亲当镇长时,他是副书记,关系不错。‛(陈山辉访谈,2009)
某局武装部长于高说:
‚我高中毕业后,没有考上学,当时我父亲在县纪委,县纪委一个打字员要调走,我父亲知道后,就找到县纪委书记,说了我工作的事。这样,我就到县纪委上班了,干打字员,一直干了七年,纪委很多处分文件都是我打的。‛(访谈,2009)
中县是一个关系网络编织起来的社会,中县人的基本行为逻辑之一就是遇事情要托关系,找门路,在涉及到就业这样的人生大事时,更是如此。在我所在的西城乡,通过访谈,乡机关80%以上的干部在初职获得中都要托关系,找人情,都要动用关系资源。
现在的一位老局长曾在两个不同的局干过,当他在第一个局的时候,他的连襟学校毕业后被安排在局里工作;当他在第二个局的时候,他的连襟的妹夫军队转业被安置在局里工作。
对于这个连襟和其妹夫来说,由于这位局长的关系和位置,他们的工作其实事先已经被决定了,而这样的事情在中县是很普通的故事。而动用关系资源,一些花费则是必然的。
五、单位人员构成
工作获得的结果就是各单位的人员编制构成,下面根据县直局的规模选择大局、中局和小局各财政局、林业局和科技局,来分析其人员编制情况。
表3—8 县直局人员编制构成统计表(截至2009年7月)
资料来源:编办
从统计中可以看出,财政全供的行政编制和事业编制,基本都处于缺编状态,这是因为这些人员的工资需要县财政支付,而对于财政一直紧张的中县来说,严格控制全供人员,压缩全供人员支出,就成为比较明智的选择。而自收自支人员基本处于超编状态,一些单位超编还非常严重,这是因为这些人员的工资由各单位自行解决,县里控制相对较松,同时进入门槛较低,从而使得各类人员汹涌而入,起到了就业蓄水池的作用。单位的具体人员构成则选择我曾经工作过的西城乡的财政所、畜牧站、邮政所和国税所来进行分析。财政所和畜牧站属于县直部门管理,国税所和邮政所属于垂直部门管理,财政所和国税所是好单位,邮政所属于中间单位,畜牧站则是差单位[1]。
表3—9 西城乡财政所人员构成(截至2008年10月)
从以上两个站所的人员构成来看,有两个现象比较突出:一是单位系统自繁殖现象,无论好的单位和差的单位,系统内部子弟安排都比较普遍。二是关系资源的运作,无论自身人力资本如何,都需要找关系、托门子,以获得工作安排。从这也可以看出,阶层自繁殖是一种基本的本能,而这必然会导致阶层的劣化和腐朽,所以除非有制度设计改变这种自繁殖机制,否则自繁殖会进入路径依赖状态,很难改轨。而且自繁殖和关系安排极大损害了社会正义,据我所在的西城乡一干部讲,当年他们北山工校同班同学,一共回中县5个人,他和另外一个人因为有关系资源[1],被安排在乡镇上班,而另外3个没有关系资源的由于安排不了工作,则选择了出外打工。
下面看垂直部门的国税所和邮政局人员构成:
表3—11 西城乡国税所人员构成(截至2008年10月)
从以上两所人员构成可以看出,垂直部门基层所差别很大,没有市场化改革的国税所自繁殖现象更加突出,但也有大中专毕业生分配和关系安排。而进行市场化改革的邮政所,基本通过招录来补充工作人员,基本上根绝了自繁殖现象和关系安排,这说明,“逢进必考”、“公开招录”这些市场化竞争机制是改变单位自繁殖和关系安排的两大制度设计。
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[1] 他当时是西城乡党委副书记的堂弟。
[1] 畜牧站现在每个职工每月只发 300 元生活费,其站长说,现在站里办公室漏雨都无钱维修,为了节省开支,职工 基本都不上班。
[1] 其父亲在 1984 年,27 岁时,曾经是全县最年轻的副局长之一。
[1] 32 名县领导只有县长张国华初职在北山地委办公室,属于党委机关,是特例。因为张在学校是学生会主席,是优 秀毕业生,是党组织重点培养对象,正是这个高起点,使他成为现在北山市最年轻的县长。
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