↖  政治社会领导体系调查《中县干部》-25：干部摇篮..

第五章     摇 篮

敲梆的过桥
敲锣的过桥
不断的是桥下
水的声音
          ——卞之琳：《古镇的梦》
 
摇篮指的是产生干部的机构和岗位。中国政治体系的一大特点就是机构和岗位出产干部的不均衡性，一些机构和岗位产生了干部流，不断吸收和输送干部；一些机构和岗位则是一潭死水，干部基本不流动。
多出干部的机构和岗位有这些特点：
一是权力和资源丰富，在一个区域的位置重要。
二是形成了   “高进高出”的干部流动机制：组织部门会把能力强、素质高的干部放在这些位置，经过几年历练后，委以更高的重任，从而形成了优势累积效应。
这就是中国干部政治生涯中的关键部门、关键岗位（   “双关”）机制，即产生干部的摇篮。 

第一节   多出干部的机构

从全县的角度看，中县出产干部比较多的关键机构有： 
党群口：县委办，组织部，纪委，政法委，宣传部，团县委。 
政府口：政府办，林业局，教育局，卫生局，农业局。 
政法口：公检法部门 
乡镇：重点镇 
由于公检法部门和垂直部门行业壁垒坚固[1]，和地方干部交流不多，因此不在本节的研究范围之内。同时，县委办和政府办性质职能以及出产干部都有类似的地方，因此放在一块考察。

一、县委办和政府办 

统称   “两办”，分别是中县县委和县政府的办事机构，是中县两大权力核心所在地。县委办是县委的综合办事机构，内设机构有：综合科，秘书科，信息科，督察室，目标办，政研室，并入的有机要局和保密局。
县政府办则是协助县政府领导同志处理县政府日常工作的综合办事机构。内设机构有：综合科，秘书科，目标科，信息科，农经科，经贸科，社会发展科，档案科，督查室，经济体制改革科。并入的有民宗局、外侨办和法制办。
下面对两办产出的现任正科级一把手以上干部进行数量考察。
 
表6—1  两办产出正科级一把手以上干部统计表（截至2009年7月）

资料来源：干部简历
 
从统计中可以看出，有22%的县领导，25%的乡镇领导，29%的县直领导，17%的垂直部门领导曾经在两办工作过，充分说明两办是中县领导干部的摇篮，是领导干部的蓄水池和发源地。
两办干部成长的特点是：提拔快，流动快，而且大多委以重任。很多干部说，只要进了两办，
最低也是副科级干部，一般都能成为正科级干部。两办是官员的孵化器，很多干部历练几年就要出去，从而使其一直保持较高的流动状态。从中县最近的副科级干部调整来看，副科级指标是根据单位地位进行分配的，小局一般1名，大局2—3名，乡镇3—4名，而两办各分配了5名，两办在全县政治中的地位由此可见一斑。

两办干部流动实行的是再筛选机制，这有两种类型：一是把能力和素质高的一般同志筛选进来，进来一般就是股级[1]，工作几年后，提拔为副科级，然后下派到乡镇或者县直出任副职。也就是两办的干事、秘书、科长派下去，一般出任副乡镇长、党委副书记或者县直的副局长。比如大门镇党委书记房龄道就是在 30 岁的时候，从政府办的副科级科长到西城乡出任党委副书记，这种路径在两办产生的干部中占了相当比重。
  二是两办的副主任出任乡镇长、乡镇党委书记或者县直一把手。出任两办副主任有2个途径：内部晋升或者从外面筛选进来，其中再筛选是主渠道。比如这次县政府配备的10位副主任，除了原来的2位外，从外面筛选进来5位，他们大多是乡镇的副书记或者县直的副局长，内部晋升3位。

  两办的副主任，年轻一些的下派出任乡镇长，年龄大的则出任县直一把手，比如最近的正科级调整中，政府办4名副主任，1名出任交通局长，1名出任统计局长，1 名年轻些的出任乡镇长，1名出任组织部副部长。
两办是中县政治的双子星座，产出干部一般对等平衡，也就是县委办出几个，政府办也出几个，但有时也不均衡。县委办出干部鼎盛时期，中县14个乡镇党委书记，其中7个出自县委办。但有时政府办也多出干部，比如这次正科级调整，政府办出去4名副主任，县委办则只出去1名。
  政府办多出的原因是县委书记往往是县长接任，对政府办的干部知根知底，如果晋升为县委书记后不久就调整干部，政府办的干部肯定沾光。

两办为什么多出干部？因素大致有：
1．高进高出。两办再筛选机制一般把乡镇或者县直单位表现好的，基本培养成熟的干部选拔进来，进来就可以用，从而避免了再培养的麻烦。这个再筛选程序一般比较严格，比如县委办就曾经有过这样的选人标准：能写的，能吃苦的，农村出身的，相貌端庄的。
  政府办曾经为了选拔一个通讯员[2]，经过了3次海选，费了很大的人力物力。而且这些人员一般还试用半年到1年，如果表现不好，则退回原单位，这就使得留下来的基本都是精英。

2．高端历练。两办作为县里的权力中心，其干部的实践锻炼和眼界视野都是高端的。同时作为综合协调部门，要参与很多县里的重大活动，要组织县里的各种重要会议，要撰写各种指导性文件和深度调研报告，要解决很多重大和棘手问题，这些实践和视野都是其它单位无法比拟的。

3．服务领导。两办是直接为县委县政府领导服务的，是领导身边的人，在服务的过程中，能够学到很多解决问题的办法，能够感悟很多领导艺术，能力和素质无形中就能得到很大提高。西方有一句谚语：你经常和谁在一起，你就是什么样的人。
  经常和县领导在一起，潜移默化中就具备了领导的素质。同时，服务领导，既有功劳也有苦劳，领导也知根知底，这样，一旦有提拔机会，两办的干部肯定是领导首先想到的。不少县领导都会为服务自己的干部晋升积极打招呼和运作，这既是两办的惯例之一，也是人之常情。
  

二、党委口：组织部和纪委 

在中县，组织部和纪委是县委的两大核心部门，一个管干部选拔，一个给干部惩罚。很多干部形象地称这两个部门职能是：一个戴帽，一个摘帽。

根据中县机构编制委员会办公室的《中县党政机构改革‘三定’方案》，组织部是县委主管全县组织工作和干部工作的职能部门。
  其主要职责是：干部调整、考核和配备，组织建设，干部队伍建设，干部教育，组织人事制度改革，知识分子工作，公务员制度实施等等。内设机构有：干部科，组织科，办公室，青年干部科，知识分子工作办公室，干部监督科，组织员办公室，并入的有县直工委，管理老干部局和党员干部培训基地。
纪委和监察局合署办公，实行一套机构，两个牌子。纪委监察是党的纪律检查和政府行政监察的职能部门，对县委全面负责。其主要职责是：党风廉政建设，党的路线方针政策的执行，行政监察，违纪违法的查处，党风党纪政纪教育等等。
  其内设机构有：办公室，监察室，宣教调研室，执法监察室，第一纪检监察室，第二纪检监察室，案件审理室，信访室等。管理党员宣教基地，也就是对党员干部实施双规的地方。
下面对县委职能部门的产出的现任正科级一把手以上干部情况进行数量考察
 
表6—2  县委职能部门产出正科级一把手以上干部统计表[3](截至2009年7月)

资料来源：干部简历

从统计中可以看出，组织部产出的干部明显比纪委、政法委和宣传部都要多，有较为明显的部门优势，纪委、政法委和宣传部相差不大，这是因为在调整干部时，对于常委分管的职能部门，一般是遵循平衡原则，就是纪委出几个，政法委也要出几个，从而容易达成常委之间的共识。但如果某个常委比较强势或者和县委书记关系较好，其分管的系统往往可以多出一些，但也不会多出很多。所以县委职能部门出产干部遵循的一般模式是：平衡基础上的不均衡。
   从部门出干部的比较来看，县委办第一，贡献了6位县领导和17位县直、乡镇领导。

组织部第二，贡献了3位县领导和15位县直、乡镇领导。

政府办第三，贡献了1位县领导和17位县直、乡镇和垂直部门领导。

纪委、政法委和宣传部基本持平，统战部最少。
从现在来看，组织部的权力和资源有弱化的趋势。很多干部说，1980年代，组织部的权力很大，干部科长就能决定副科级甚至一些正科级的人选和提名。当时风气比较正，组织部工作作风也扎实 [1]，人选提交县委后，往往改动不大就通过。
  当时很多干部被提拔都还不知道。   但现在，权力出现集中化，干部科长和组织部副部长权力弱化，权力集中到常委、组织部长和县委书记。同时，计划经济向市场经济的转变，使得干部资源也市场化，多方活动运作以及职位货币交易都是市场经济下的新情况。
  并且都是盯紧某个职位，积极运作，才可能成功，这也真是天翻地覆了。

组织部出干部的类型有三种：一是干事、科长下派到乡镇出任乡镇副职或正职，特别是干部科科长和办公室主任，都是乡镇领导的后备人选。比如一位副县长曾是干审科科长，然后下派出任乡党委副书记，县检察长和一位人大副主任，也是这个路径。

二是干事、科长出任县直副职或正职。比如一位乡镇长就是干部科长后出任老干局局长。

三是组织部的副部长出任县直一把手，刚调整的民政局长以及去年调整的教育局长都是副部长转任的。

组织部为什么多出干部？其主要因素有：
1．部门优势。组织部本身就负责干部的考察、选拔和配备，近水楼台先得月，其多出干部自是顺理成章。同时，组织部的工作特点往往要求干部严肃、认真和稳重，不能跑风漏气，不能乱说乱讲，纪律性比较强，这些都和领导素质相合。
  一位组织部出来的副县长说，其没有进组织部之前，爱说爱笑，进去之后，几年下来，性格大变，不苟言笑，但也稳重成熟很多。
2．高进高出。组织部进人也是再筛选机制，甄补干部比较严格。同时由于主管干部，对干部的情况比较了解，这样就能把一些能力强，素质高的干部选拔进组织部。
  一位组织部副部长说，分配时代的大学生，是党员的，做过学生干部的，组织部都会很留意，并会选择一些优秀的留到部里。同时，组织部的领导往往也有意识鼓励部下流动。一位组织部长曾对组织部的干部说，组织部是人生路上的一座凉亭，不是归宿，锻炼后是为了更好的走路。
  这种高流动率也是其出干部的重要原因。    纪委多出干部是近几年的事情，主要原因是其内部领导岗位多。现在，纪委的9名常委都是正科级，10多名室主任都是副科级，这使得其一般同志很容易就被提拔。
  所以很多干部说，现在纪委的干部都不够提拔的，基本都是副科级干部了。而从县委办到纪委的华生镇党委书记陈山辉也说，他们一起进入县委办的几个干部，他是最早被提拔为副科级的，原因就是他不久就调到纪委了。 

三、政府口：林业局、教育局和农业局 

林业局、教育局和农业局都是县政府的重要工作部门[2]。根据中县机构编制委员会办公室的《中县党政机构改革‘三定’方案》，林业局是主管全县林业工作的县政府工作部门，内设机构有：营林股，经济林股等。教育局是主管全县教育体育事业的县政府工作部门，内设机构有：办公室，人事股，计划财务股，基础教育股，职业教育和成人教育股，师资培训股，体育股等等。
  农业局是主管全县农业和农村经济工作的县政府工作部门，内设机构有：办公室，人事劳动股，科技教育股，农业资源区划办公室，农业生产股，农村经济体制与经营管理股，农业政策法规股，市场与经济信息股，农民负担监督管理委员会办公室等。

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[1] 不少干部说，当时组织部考核，可以吃住在乡里，和很多干部进行访谈，这样对干部情况能吃得很透，因此选人 往往选的很准。
[2] 严格来说，林业局只是中县的中等局，不是县政府的关键部门，其出干部多是统计时才发现的，出乎我的意料。

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[1] 20 世纪 80、90 年代，干部进了两办就是股级，秘书和科长则是副科级，两办规格高，其含义就在于此，后来， 机构改革把科长职位降为股级，但不少科长仍为副科级。
[2] 服务县领导的生活，是县政府工作人员的最底层，一般服务几年后流动到各个科室。政府办的通讯员曾经产生了 几个乡镇长和乡镇党委书记，这也是两办地位的一个体现。

[3] 为了便于比较，统计包括了县委办和政府办。

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[1] 这些部门多出干部的意义是竞争小，单位内部提拔机会多，同时公检法系统内部领导职位多。

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