↖  论美国的民主(上卷）-30：美国民主治下的公务人员..

    美国民主治下的公务人员

    简朴的美国公务人员——公务人员无制服——所有公务人员均带薪——此举的政治后果——美国没有终身公职——无终身公职的后果

    美国的公务人员，和公民大众没有什么差别，既无宫殿和卫士，又不穿着制服。统治者的这种简朴作风，不仅源自美国人的气质，而且与社会的基本原则有关。
    从民主的角度来看，建立政府并非好事，反而是一个必然的灾难。因为必须授予官员们以一定的权力，没有这种权力他们就形同虚设。但是，作为权力标志的制服，却决非工作所必需，也会让公众心生隔膜。
    公务人员心知肚明，他们能够有权向其他人发号施令，是以自己的举止不能表现得高人一等为条件的。
    我想象不出哪个国家的官员会有美国公务人员那样的朴实作风，平易近人，交谈时亲切和蔼。
    我喜欢这种自然作风浓厚的民主政府，我在这些重视职责甚于职位，重视人品甚于权力外表的公务员身上，看到了令人钦佩的男子汉应有的工作作风。
    我认为，一百多年以来，我国都夸大了制服的影响。在美国，我从未见过公务人员在执行公务时因穿着不合身份而被轻视的情形。
    另外，我对公务人员装模作样地穿上制服就能受到尊敬感到怀疑，因为他们受人尊敬应当是因为衣着而非人品。
    当我看到我国的一些官老爷对人粗暴或嘲讽，耸肩反对，或以得意的微笑下达指示时，真想剥下他们的制服，直到他们露出作为一个公民应有的真正模样为止，看他们能不能意识到人类应当受到尊敬。

    美国的公务人员都不穿制服，却可以领薪俸。
    这一点比起以上内容来说更应当是来自民主原则。民主制度也准许官员摆阔，比如用丝绸和金银打扮自己，但不得直接违反民主原则。他们的这种特权只是暂时的，属于职位而非个人。
  但是，如果公务人员不拿薪俸，就会因此产生一个富有和独立的公务人员阶层，就此形成一个贵族圈。这时，即使人民还保留有选举权，它也是受限制的。
    如果一个民主共和国对公务人员实行无薪制，我可以十拿九稳地推论，这个国家即将走向君主政体。而在一个君主国开始实行公务人员的无偿制时，这一行动说明政体要么是在走向专制，要么是在走向共和。
    因此，在我看来，公务人员由无薪到有薪本身就是一场真正的革命。
    我把美国所有职位都带薪这件事，看成该国民主具有绝对统治作用的最明显标志之一。为公共服务，无论什么性质，都应领到报酬。因此，每个人不仅有为公共服务的权利，而且服务时会有生活保证。
    在民主国家，虽然每个公民都有出任公职的可能，但也不是全体公民都能出任。这不是因为资格不够，而是因为在选举时，候选人的人数和当选条件是有限制的。
    在实行普遍选举原则的国家，严格来说没有终身公职。人们就任公职，多半出于偶然，对任何人来说，永久保住职位都是不可能的。选举是一年一度时，情况尤其如此。因此，公职对野心的诱惑力在平安无事时期并不大。在美国，混迹于政治圈子里的人，都不是有很大抱负的人。胸怀大志的人，一般都远离政治而去追求财富。
  由于觉得不懂如何齐家而去负责治国的倒是大有人在。

    担任公职之人之所以大多是平庸人，正是由于如上原因以及民主的不良选择。在美国，难以预料如果精英阶层参加竞选，人民是否会选举他们，不过我敢肯定他们不会出来竞选。

    美国民主治下的行政官[2]的专权
    为什么在专制君主国和民主共和国中行政官享有的专权比在立宪君主国中更为广泛——新英格兰行政官的专权
    对行政官授予很多专权的有两种政府：只由一人统治的政府和民主的政府。
    导致这种专权结果的是以下这些几乎相同的原因。
    在专制国家，无论官员还是私人，命运都没有保障。君主掌握着被他雇佣的人们的生命财产，以及他们的荣誉。他不惧怕这些人，确信他们不会滥用这种自由来反对他，因而就赋予他们很大的行动自由。
    在专制国家，君主过分爱惜自己的政权，以至于害怕自己规定的制度会伤害政权，他喜欢把他的臣民的轻微越轨行为看成偶然，相信这并非出于存心谋逆。
    在民主国家，多数在每年都能从上任当选者手中收回权力，所以他们决不害怕那些人滥用职权。多数随时都能使他们对政府的意见达于执政者，所以他们喜欢让执政者自由发挥而不是在一套死规矩中循规蹈矩，因为那些死规矩既限制执政者又限制他们自己。
    但是，只要稍微深入考察一下，就会发现在民主制度下，行政官专权的程度甚至还要大于专制国家。
    在专制的国家，君主对他所发现的一切犯法行为可以立即惩治，但他不能保证自己可以随时发现应受惩治的一切犯法行为。而在民主制度下，执政者的权力极高且无处不在。比如，我们看到，与欧洲的官员相比，美国的公务人员在法律规定的范围内行动的自由要广泛得多。
  一般只向他们指出应当完成的任务，而方法可以由他们自主选择。

    比如，在新英格兰，各乡镇的行政委员负责提出陪审员名单。但应当指出，只有享有选举权和良好名誉的公民才是陪审员的可能人选[3]。
    在法国，倘若如此可怕的权力被公务人员享有，不管他怎样去执行，人们都必定会认为人民的生命和自由正面临危险。
    在新英格兰，乡镇的行政委员有权把酗酒者的名字张贴在酒店里，要求居民不能向他们提供酒水，违者罚款[4]。
    即便在最专制的君主国，这样的查禁也会激起人民的反对，但在新英格兰，人们却毫无怨言地服从。
    没有任何地方的法律能像民主共和国的那样，使行政官享有如此大的专权，因为这种专权不会引起恐惧。甚至可以说，随着选举权日益扩展到底层人民，行政官的任期逐渐缩短，行政官会被赋予更多自由。因此，想要把一个民主共和国转变为君主国，将是极其困难的。
  如果行政官保留着民选的行政官的权限和习惯却不再由人民选举产生，那就会导致专制。
    只有在立宪君主国，法律不仅为官员的行动划定范围，还能想到指导官员日常行为的问题。之所以这样做，原因是不言而喻的。
    在立宪君主国，国王和人民分享权力，两者都希望行政官的职位稳定。
    国王因为怕行政官出卖王权的利益，因而不愿意将行政官的命运置于人民的控制之下；而人民则怕行政官完全依附国王，从而压制他们的自由。因此，对待行政官应当既不让他依附国王，又不让他依附人民。

    不过，国王和人民准许官员保持独立的原因，同时也防止了官员滥用这种独立身份，以防官员侵犯王权的利益和人民的自由。所以，双方都认为要事先为官员划定行动范围，而且认为为官员制定一套不得违犯的守则也很有益处。

    美国行政的不稳定性
    在美国，比起家庭活动方面，人们在社会活动方面留下的痕迹往往过少——唯一的历史文献是报纸——为什么行政的不稳定对施政艺术有害
    在美国，在台上短暂掌权后，人们不久便回到每天都在改变面貌的群众中去，所以他们在社会活动方面留下的痕迹往往少于他们在家庭活动方面留下的痕迹。公共行政管理在美国差不多全凭口述和传统进行。即使有史料，因为没有成文的规定，它们也像古代女巫写在棕榈树叶上的预言，常常随风而逝，消失得无影无踪了。
    报纸是美国的唯一历史文献。如果报纸少刊一期，时间的锁链就会断裂，现在和过去之间就会被打断。我敢肯定，50年后想收集今天美国社会具体情况的文件，比寻找法国中世纪行政管理的文件更困难。如果有一天，美国遭到蛮族入侵，要想了解今天美国人民的一些事情，那就只得依靠其他国家的史料了。
    人民已经习惯于行政管理的不稳定性了。我甚至可以说，今天每个美国人都认为它符合自己要求。谁也不打听他们在以前经历过的事情。没有人研究管理方法以及总结经验。即便是十分容易的文献收集，也没有人去做。人们很少保存偶然落到手里的文件。我手头的几份原始材料，还是为答复我对某些官员的提问，一些行政部门给我的。美国社会每天生活的就像一支战斗中的军队。然而，所有的科学为了不断进步，都必须逐代总结前代的经验，行政管理技术也是一门科学，它也不例外。
  而且，人们在短促的一生中，或笃行，或立言；前者发明方法，后者创造理论。人类就是这样一边前进，一边收集个人的经验成果，从逐渐建立起各门科学的。
  美国的最大难题是行政管理人员根本不互相学习，而且他们在指导社会工作时，只凭自己积累的经验知识，而匮乏指导该项工作所必备的科学知识。因此，行政管理工作中民主反而阻碍了管理人员的技术进步。就这一点来说，与缺乏这方面经验的国家相比，民主更加适合于已经完成行政管理教育的国家。
 

    而且，这个论断在行政科学以外，也广泛适用。但是，民主政府如果按如此简单和自然的思想建立，社会就必须非常开化和文明[5]。最初，人们还以为这种政府只是在遥远的古代才存在过；但是，后来的深入考察证明这种政府只能出现于社会发展的最后阶段。

    美国民主治下的公共开支
    公民在任何社会都被分为几个阶级——每个阶级要求管理国家财政的本能——人民主政时公共开支必然增加的原因——在美国，使民主制度造成浪费的事情并不可怕——国库收入在民主治下的使用
    民主政府是否节约？在回答这个问题以前，必须设定一个比较的标准。
    在我们对一个民主共和国与一个专制君主国的比较中，这个问题是容易解决的。这时我们会发现，前者的公共开支远高于后者。而且，与不自由国家相比，一切自由国家的情形都是如此。
  不错，人民贫穷的主要原因是专制制度，它是妨碍人民发展生产，不过并不是夺去人民的生产成果。专制制度使财源枯竭，却始终重视既得的财产。与之相反的是，自由生产出来的财富比它所毁掉的多千百倍。
  了解自由好处的国家，财源往往总比税收增长迅速。
    我现在要说明的主题，是就各种自由国家之间的比较，指出民主对各国财政的影响。
    同有机体一样，社会在组织上，必须始终服从其固定规则。它由无处不在和无时不有的一定成分组成。

    在科学上，一个民族常被分为三个阶级。
    富人组成了第一个阶级。第二个阶级的成员，则是那些不算富人但生活优裕的人。第三个阶级，是无产者或少产者，全靠为前两个阶级劳动维持生活。
    这三类人的人数，可能因社会情况而上下波动，但你不能否认每个社会里都有这三类人。
    显而易见，在国家财政的管理上，每个阶级都有自己的要求。
    假如第一个阶级制定国家的法律，这时，他们大概很少考虑节省国库开支，因为他们会认为对大额财产的课税只不过相当于动了一根毫毛，这对它无关紧要。
    再假设中间阶级制定国家的法律。这时，因为他们认为最大的灾难莫过于对小额财产征收高额赋税，所以一定不会挥霍国家的税收。
    中间阶级的政府应当是自由政府，也许它不是最有知识和最慷慨的政府，但它却是最节约的政府。
    现在，我假设制定法律的大权被第三个阶级总揽。我认为那种情况下公共开支就会有增无减，其理由有二。
    首先，制定法律的大部分人缺乏应当课税的财产，国家的公共开支似乎对他们有百利而无一害；其次，这些中稍微有钱的人不难找到办法、把赋税的负担转嫁给富人，从而使其只对穷人有利。这种事情是富人当政时不可能出现的。
    因此，不能指望公共财富在穷人[6]独揽立法大权的国家会被节省使用。通常，公共开支是很大的，因为不纳税或者能逃避赋税负担的人负责立法抽税。换句话说，唯一能使立法抽税的人逃避纳税义务的政府就是民主政府。

    即便你反对也没用，引导人民去保护富人的财产才是人民的真正利益所在，否则，人民很快就会感受到自找麻烦的痛苦。而且，人民幸福的所在不也是国王的利益吗？贵族的利益不也随时在向人民开放吗？在长远的利益能够克制眼前的激情和要求的情况下，暴君统治或专横的贵族制度永远不会出现。
    可能有人反问：主张由穷人独揽立法大权的不是大有人在吗？他们是谁？他们是建立了普选制度的人。是多数还是少数在制定法律？无疑是多数。如果能够证明穷人经常构成多数，那不是就相当于说穷人将在实行选举制度的国家独揽立法大权吗？
    不错，至今在世界上的所有国家，多数人是没有财产的或者他们只有少量财产使他们得以不必用全部时间劳动。因此，普选制度的实质是穷人管理社会。

    有时对国家财政造成灾难性影响的可能就是民权，这在古代的一些民主共和国已经很常见。在这些共和国，耗尽国库的常常是救济贫困的公民或为人民提供游戏娱乐设施的开支。
    老实说，在古代，代议制还鲜为人知。而在今天，在公共事务方面，人民很难表示出激情，然而可以断定，久而久之，按照选民的要求行事，照顾他们的爱好和利益会成为代表们的习惯。
    再者，随着人民日益富有，民主造成的浪费的可怕性将按比例减少，因为人民富有以后，一方面不再需要富人出钱，另一方面增加赋税可能会使自己受损失。从这一点来说，比起英国，普选制度在法国将产生较少危险，因为在英国，少数人掌握着几乎所有的应当课税的财产。而在绝大多数人都有财产的美国，人们的社会地位亦比法国人有利得多。
 

    可能增加民主国家的公共开支的还有另一些原因。

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